Las dos últimas décadas en América Latina han supuesto (con retrocesos como Venezuela) el alejamiento de fórmulas dictatoriales y las transiciones democráticas. Sin embargo, la consolidación de estas últimas no ha supuesto una reducción de los déficits más relevantes del continente: desigualdades y pobreza. Es cierto que en pocos años no pueden resolverse problemas centenarios, pero hasta el momento los resultados no son alentadores. Las democracias no son panaceas por sí mismas, menos aún si se limitan a la elección de una dirigencia política, con una frustrante tendencia al populismo.
Sin impuestos directos, el continente no superará la pobreza y la brecha social
Entre las razones de esta carencia de resultados figuran la debilidad de las administraciones, unas instituciones frágiles, la corrupción y la ausencia de sistemas tributarios redistributivos, cuestiones todas ellas conexas.
Democracia supone confianza de los ciudadanos en sus órganos de gobierno. Y la debilidad de los vínculos sociedad-Estado en América Latina se refleja particularmente en materia fiscal. Son bajísimos los niveles de confianza ciudadana en la relación entre pago de impuestos y prestación de servicios. Son muy pocos quienes confían en que pagar impuestos les reporte algún beneficio y en que éstos no sean malgastados. La idea de pacto social fiscal es casi inexistente.
Como excusa para no pagar impuestos en el continente se invoca la falta de honestidad de los gobernantes, que lo que se paga no repercute verdaderamente en servicios públicos, la falta de conciencia cívica, la corrupción y el observar que quienes evaden no sean castigados administrativamente ni reprochados socialmente. La relación tributaria no se basa en la obligación ética de pagar impuestos, existiendo escasa motivación para cumplir las obligaciones tributarias y una moral muy laxa.
Esto se basa en graves deficiencias estructurales. Los impuestos son mecanismos para obtener ingresos pero también deben tener finalidades redistributivas y de equidad. Sin embargo en América Latina no cumplen ni una ni otra función. En diversos países no son ni la principal fuente. Especialmente en los países andinos, el peso de los ingresos recae fundamentalmente sobre los recursos naturales. Éstos son un 30% de los ingresos totales en Ecuador; un 25% en Bolivia; un 31% en México, y un 55% en Venezuela.
Pero los recursos naturales tienen gran volatilidad e inestabilidad. Por ejemplo, en los últimos 20 años, el precio del barril del petróleo ha oscilado entre 20 y 100 dólares. Así que el rendimiento obtenido (fundamentalmente por regalías) es muy inestable.
Estamos pues ante un mecanismo generador de divisas que cuando hay estabilidad atrae inversiones. Pero lo que algunos llaman "la maldición de los recursos naturales", incrementan los conflictos sociales y provocan un divorcio entre Estado y ciudadanía, especialmente cuando la mayoría de los recursos públicos se obtienen fuera de los impuestos y no incentivan sistemas financieros basados en la tributación de las rentas. Cuando los ciudadanos no se responsabilizan en los ingresos públicos, hay escasos estímulos para exigir al Gobierno que rinda cuentas.
Aunque ha aumentado en los últimos años, la presión fiscal en América Latina es bajísima (17% del PIB de media). Y particularmente, de nuevo, en los países andinos (Ecuador, Perú y Bolivia) algo que contrasta con el nivel casi europeo de Brasil (35%).
Y debe prestarse particular atención al hecho de que, en radical diferencia con los países desarrollados, en los ingresos tributarios de Latinoamérica tienen un gran peso, un 56% de media, los procedentes de impuestos indirectos (que gravan el consumo y que son iguales para todos). Y es escaso, un 27%, el peso de los impuestos directos (que recaen sobre la renta y se pagan proporcionalmente a los ingresos). Debe, pues, darse una mayor progresividad al sistema, lo cual es contemplado con reticencias por las élites de la región.
Otro factor a considerar es el gran peso (además del sector primario) de la economía sumergida o informal, sobre la cual no se pagan tributos ni cotizaciones sociales. Debe hacerse un esfuerzo en fomentar la formalidad de la producción económica. A más transparencia y más formalidad, mayor desarrollo y mayores ingresos al ensanchar la base tributaria. La informalidad tiene reflejo, entre otras cosas, en el contrabando, por lo que es clave un funcionamiento correcto de los sistemas aduaneros.
Las tímidas reformas tributarias de hace 20 años (con fines recaudatorios) fueron muy incompletas. Falta suficiencia, sostenibilidad, profesionalidad y mayor participación de las entidades locales en los ingresos generados en sus territorios. Todo ello es necesario para superar otras dificultades como la falta de equidad, la pobreza o la fragmentación étnica.
América Latina ofrece gran desigualdad socioeconómica interna que se traduce en bajos niveles de cohesión social y un bloqueo del desarrollo. Por ello, el establecimiento de sistemas tributarios redistributivos y progresivos que, haciéndose cumplir, refuercen la confianza de los ciudadanos en sus administraciones, es una asignatura pendiente para fortalecer las instituciones y posibilitar un desarrollo verdaderamente democrático buscando mayores niveles de justicia, igualdad y progreso.